Lovendringer for å oppnå mer heltid

Regjeringen mener de nye reglene vil styrke deltidsansattes mulighet til å oppnå hel stilling; normgivende bestemmelse om at heltid er hovedregelen i arbeidslivet, plikt til å drøfte og dokumentere behovet for deltid og fortrinnsrett i stedet for innleie og til ekstravakter.

Artikkelen tar sikte på å belyse hvordan de nye reglene skal forstås særlig gjennom de uttalelsene som kommer til uttrykk i forarbeidene til de nevnte bestemmelser.[1]  Vi vil fortløpende oppdatere artikkelen etter kontakt med de sentrale parter og innspill fra medlemmene.

Ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 14-1 b Ansettelse på heltid og deltid

Kort oversikt over innholdet i bestemmelsen

Det følger av ny § 14-1 b at hovedregelen i arbeidslivet er heltid. Bestemmelsen stadfester målsettingen om å gjøre heltid til den nye normen i arbeidslivet, men begrenser ikke arbeidsgivers rett til å ansette på deltid.[2] Det betyr at arbeidstaker ikke har rett til heltidsstilling og innskrenker med andre ord ikke styringsretten til arbeidsgiver.

Arbeidsgiver skal før ansettelse i deltid «skriftlig dokumentere» behovet for en deltidsansettelse. Denne dokumentasjonen skal være tilgjengelig for tillitsvalgte og spørsmålet om deltidsansettelse skal deretter «drøftes» med dem.

Nærmere om kravet til hvilken dokumentasjon som kreves

Formålet med dokumentasjonskravet er å sikre at virksomhetens «reelle behov vurderes og synliggjøres før det ansettes på deltid». Dette skal motvirke rutinemessig bruk av deltidsansettelse. Dokumentasjonsplikten blir da ifølge departementet et virkemiddel for å realisere målsettingen om at heltid skal være hovedregelen.[3]

Forhold på både arbeidsgivers og arbeidstakers side kan tilsi at det foreligger et behov for å benytte deltidsansettelse. Departementet uttaler at på virksomhetens side vil typiske eksempler være at det ikke anses å være bruk for mer arbeidskraft enn til å dekke en deltidsstilling, eller at det av ulike grunner ikke er mulig å fylle arbeidskraftbehovet gjennom en heltidsstilling. Dette kan for eksempel knytte seg til sykefravær eller at det er økt behov for bemanning på ulike dager eller konkrete tidspunkt med høy aktivitet, eller for å sikre tilstrekkelig bemanning i helger. Som flere på arbeidsgiversiden har påpekt, kan det være utfordrende å få arbeidsplanen til å gå opp helt uten bruk av deltid i virksomheter med turnusordninger og i andre tilfeller der det arbeides til ulike tider på døgnet.

For å vurdere om det foreligger et reelt behov, forutsetter lovgiver at virksomhetene vurderer både organisatoriske og administrative tiltak, som kan muliggjøre bruk av heltid fremfor deltid.

På arbeidstakers side kan det eksempelvis være helsemessige utfordringer eller livssituasjon ellers som begrunner at det er behov for deltid.[4] Det kan videre være behov for deltid i forbindelse med ulike livsfaser, for eksempel for studenter, personer med omsorgsansvar mv.

Dersom arbeidstaker selv ønsker deltid ved ansettelsen uten å oppgi noen konkret årsak for dette, vil arbeidsgiver likevel ha en dokumentasjonsplikt:

Etter departementets syn er det viktig at arbeidsgiver også ved «frivillig» deltid plikter å vurdere deltidsbehovet og hvordan man eventuelt kan oppnå flere hele stillinger, for eksempel ved å tilrettelegge arbeidet på en annen måte.

(…) Fokus skal således først og fremst være på virksomheten og hvilke muligheter og behov som ligger der når det gjelder å ansette på heltid fremfor på deltid. Der deltid har bakgrunn i et reelt og personlig behov eller ønske fra arbeidstakers side, er det ikke meningen at arbeidsgiver i sin behovsdokumentasjon skal vurdere «gyldigheten» av arbeidstakers begrunnelse.

Omfanget av dokumentasjonsplikten vil kunne variere med forholdene. At den skriftlige dokumentasjonen skal gjøres tilgjengelig for de tillitsvalgte før drøftinger, illustrerer likevel at dokumentasjonen må være av en slik art at den setter partene i stand til å gjennomføre en drøfting.[5]

Plikten til skriftlig dokumentasjon er i utgangspunktet knyttet til den enkelte ansettelse. Forarbeidene åpner likevel for at hele eller deler av dokumentasjonen vil kunne brukes flere ganger gitt at innholdet reflekterer den faktiske situasjonen.

Dette er særlig aktuelt for virksomheter med mange deltidsansettelser, der de samme eller lignende begrunnelsene gjør seg gjeldende for tilsettingene.[6] Departementet legger derfor til grunn at den administrative byrden ved å etterleve dokumentasjonsplikten som hovedregel vil være begrenset.

Nærmere om kravet til drøfting

Kravet til drøfting er ment å sikre en reell behovsprøving av spørsmålet om deltid ved at vurderingene til arbeidsgiver kommer på dagsorden og blir etterprøvd. Temaet for drøftingene er ifølge forarbeidene «heltidsnormen og behovet for å eventuelt fravike denne i det aktuelle tilfellet».[7] Hvorvidt det finnes muligheter for virksomheten til å gjøre tilpasninger som åpner for å benytte heltid vil derfor være sentralt også her.[8]

Kravet til drøfting er ikke ment å tilføre unødig byråkrati, og arbeidsgiver har derfor mulighet til selv å vurdere både omfanget, innholdet, innretningen og gjennomføringen av drøftingene. Konkrete omstendigheter kan på denne bakgrunn føre til at mer summariske drøftinger vil være tilstrekkelig etter loven, eller at man ved drøfting begrenser seg til å konstatere at forholdene er lik som ved en tidligere ansettelsesprosess.[9]

Forslaget legger ifølge departementet opp til at omfang, innhold, innretning og gjennomføring av drøftingene kan tilpasses forholdene og behovet, og det vil være opp til den enkelte virksomhet å vurdere hvordan drøftingene mest hensiktsmessig kan organiseres. Departementet legger vekt på at partene lokalt sammen kan finne praktiske og gode løsninger tilpasset den enkelte virksomhet og situasjon.

Departementet uttaler videre at det i høringen er det trukket frem at tidsaspektet vil kunne gjøre det utfordrende å oppfylle dokumentasjons- og drøftingsplikten. Forslaget er derfor utformet på en måte som gir partene stor frihet knyttet til den nærmere gjennomføringen, og legger til grunn at det vil være mulig å tilpasse prosessen slik at slike utfordringer løses i praksis.

Drøftingskravet vil for eksempel ikke være til hinder for at virksomhetene «samler opp» flere drøftinger, dersom det anses hensiktsmessig.

I proposisjonens punkt 6.3.7 finner dere uttalelser om bruk og behandling av opplysninger, taushetsplikt mv..

Hvordan kan dokumentasjonsplikten og drøftingsplikten gjennomføres i praksis?

I Hovedtariffavtalen (HTA) kapittel 1 § 2 punkt 2.3.1 andre ledd har partene i kommunesektoren avtalt at hovedregelen er heltid. Dette er som lovbestemmelsen kun en normgivende bestemmelse, som heller ikke gir rett på heltid, jf. ARD-2016-412. Arbeidsgiver må drøfte behovet for å ansette i deltid dersom dette ikke er åpenbart unødvendig. Det er imidlertid ikke avtalt at arbeidsgiver må fremlegge dokumentasjon for behovet for deltid for de tillitsvalgte som grunnlag for drøftingene. Spørsmålet blir med andre ord hvilken betydning dokumentasjonsplikten vil få i praksis for vår sektor. Det er en sektor med for mange frivillig og ufrivillig deltidsansatte, men også med et behov for en del deltidsstillinger.

Det er grunn til å merke seg at departementet uttaler at den administrative byrden ved å etterleve dokumentasjonsplikten som hovedregel vil være begrenset. Dette sett i sammenheng med adgangen til å bruke samme dokumentasjon flere ganger, viser at det er forventet at dette skjer. Vi viser videre til at departementet uttaler at det vil være opp til den enkelte virksomhet å vurdere hvordan drøftingene mest hensiktsmessig kan organiseres og at partene lokalt sammen kan finne praktiske og gode løsninger tilpasset den enkelte virksomhet og situasjon.

Vi anbefaler derfor at arbeidsgiver drøfter med de hovedtillitsvalgte hva disse endringene betyr for vår kommune/fylkeskommune slik at man har noen overordnede kjøreregler som kan bidra til å forebygge unødvendig byråkrati både for arbeidsgiver og tillitsvalgte. Det er de praktiske og gode løsningene som er målet. Det er ikke ønskelig at endringene tar alt fokus slik at partene ikke har ressurser til å fortsette det partssamarbeidet de har igangsatt eller vil sette i gang for å oppnå mer heltid.

Vi mener det vil foreligge en plikt til en eller annen form for kontakt mellom partene for hver eneste ansettelse i deltid, men at omfanget av ny dokumentasjon og behov for særskilt drøftingsmøte vil variere fra stilling til stilling. Vi forstår departementet slik at dokumentasjons- og drøftingsplikten for eksempel kan være oppfylt der det i e-post vises til tidligere drøftingsmøte med tilhørende dokumentasjon om samme type stilling og der arbeidsgiver viser til at heltid er vurdert på nytt i det konkrete tilfellet, men at det ikke er funnet mulighet til å ansette i heltid. I motsatt fall treffer ikke departementets uttalelse om at den administrative byrden som hovedregel vil være begrenset. I en stor kommune eller fylkeskommune med svært mange ansettelser per år, vil ikke lovendringen være mulig å gjennomføre i praksis hvis ikke reglene er slik å forstå som vi her beskriver. En mindre kommune eller fylkeskommune vil ha tilsvarende færre årsverk til å oppfylle forpliktelsene.

I tillegg til de nye reglene har vi regler i HTA kapittel 1 § punkt 2.3.1 fjerde avsnitt bestemmer hvordan de årlige drøftingene skal skje. Arbeidsgiver skal etter denne bestemmelsen informere og drøfte prinsippene for bruk av deltidsstillinger med de tillitsvalgte minst én gang i året. Det skal utarbeides lokale retningslinjer med formål om å øke antall heltidstilsatte.

Retningslinjene bør blant annet inneholde elementer knyttet til bruk av fortrinnsrett, merarbeid, utlysning av stillinger og kompensasjonsordninger. Partene har også laget en felles veileder til bruk i arbeidet med å lage lokale retningslinjer. Det er også avtalt i andre avsnitt at ved ledighet foretas en gjennomgang av arbeidsplaner og oppgavefordeling for å vurdere sammenslåing av deltidsstillinger. Det vises videre til aml. § 14-1 a.

Vi skal ha dialog med partene i arbeidslivet i løpet av våren om deres forståelse av lovendringene. Det er viktig at medlemmer som har gjort noen erfaringer lokalt som de ønsker å dele med oss og andre medlemmer, kontakter oss.

Arbeidstilsynets kompetanse til å føre tilsyn med plikten til dokumentasjon og drøfting

Arbeidstilsynet har i § 18-6 fått myndighet til å kontrollere at det faktisk er utarbeidet dokumentasjon og gjennomført drøfting når det kreves, hvor behovet for deltidsansettelse er vurdert.

Arbeidstilsynet vil ikke kunne «overprøve» arbeidsgivers vurderinger av behovet for deltid eller kontrollere hva partene har drøftet, eller resultatet av prosessen. Det betyr for eksempel at Arbeidstilsynet ikke kan gi pålegg om at drøftinger skal gjennomføres på nytt dersom arbeidsgiver eller arbeidstaker anfører at drøftingene ikke har hatt det rette innhold eller gitt et bestemt resultat. Det må imidlertid sannsynliggjøres på en eller annen måte at virksomhetens behov for deltidsstilling faktisk er vurdert av arbeidsgiver og har vært et tema for drøfting mellom partene.

For å kunne kontrollere dokumentasjonskravet, vil Arbeidstilsynet om nødvendig kunne kreve den skriftlige dokumentasjonen fremlagt.

Departementet uttaler at det ikke er krav om at det skrives protokoll fra drøftingene, men at det lages protokoll vil imidlertid kunne være en god måte å dokumentere overfor tilsynsmyndighetene at det er gjennomført en drøfting, og for partene hva som ble drøftet. I vårt tariffområde skrives det ikke protokoller etter drøftinger. Det fremgår av Hovedavtalen del B § 3-1 i) at det skal skrives referat fra drøftingsmøter.

Endringene i arbeidsmiljøloven § 14-3 En styrking av fortrinnsretten til deltidsansatte

Fortrinnsrett til midlertidig utvidelse av stillingen i stedet for at virksomheten foretar innleie

Det er fra 1. januar 2023 også vedtatt endringer i reglene om fortrinnsrett til utvidet stilling for deltidsansatte. For det første utvider aml. § 14-3 (1) fortrinnsretten om rett til utvidet stilling til også å gjelde når arbeidsgiver har besluttet å leie inn ny arbeidskraft fra bemanningsbyrå eller produksjonsbedrift.

Vilkårene om at arbeidstaker må være «kvalifisert» og at fortrinnsretten ikke må medføre en «vesentlig ulempe» for virksomheten, gjelder også for denne utvidelsen av fortrinnsretten, jf. § 14-3 (3). I tillegg vil vilkåret om at vaktene må ha om lag de samme arbeidsoppgavene som arbeidstaker har i sin stilling, jf. Innst.O.nr.100 (2004–2005) s. 44.

Det er arbeidsgiver som har rett til å velge mellom flere fortrinnsberettigede etter bestemmelsen, og det vil i praksis være den som er best kvalifisert som får utvidet sin stilling dersom det lar seg gjøre. Tvisteløsningsnemnda har ikke kompetanse til å overprøve arbeidsgivers vurderinger her.

Fortrinnsrett til «ekstravakter og liknende»

Arbeidsmiljøloven § 14-3 har fått et nytt andre ledd som bestemmer at deltidsansatte har fortrinnsrett til «ekstravakter og liknende».

Ordlyden «og liknende» er brukt for å signalisere at det ikke er avgjørende hva virksomheten kaller arbeidet, men hva det reelt sett er.[10] Bestemmelsen tar med andre ord sikte på å gjelde all form for ekstraarbeid, men er betinget av at arbeidet består av «om lag de samme arbeidsoppgavene som den deltidsansatte utfører i sin deltidsstilling».[11]

Videre er det adgangen til å bruke ekstern arbeidskraft om noen ønsker å gjøre sin fortrinnsrett gjeldende, som bestemmelsen begrenser. Dette medfører at det ikke gjelder en fortrinnsrett dersom virksomheten benytter intern arbeidskraft, i forarbeidene eksemplifisert med ansatte fra en «bemanningsavdeling».

Fortrinnsretten forutsetter ifølge § 14-3 (3) at vedkommende arbeidstaker er «kvalifisert» for arbeidet, og at utøvelse av fortrinnsretten ikke medfører en «vesentlig ulempe» for virksomheten. Kravet til kvalifikasjon skal ifølge forarbeidene i utgangspunktet forstås på samme måte som ved nytilsettinger, noe som innebærer at praksis fra den allerede gjeldende bestemmelsen kan være relevant for tolkningen.

Vurderingene kan slå ut forskjellig, noe som understreker at vurderingen er konkret.[12] I tillegg vil vilkåret om at vaktene må ha om lag de samme arbeidsoppgavene som arbeidstaker har i sin stilling være til stede. Det siste vil normalt være tilfellet.

Når det kommer til kravet om «vesentlig ulempe», viser ordlyden til en høy terskel, og som departementet påpeker må det enkelte tilfellet vurderes konkret. Det faktum at behovet for en ekstravakt oppstår på kort varsel nevnes som eksempel på en vesentlig ulempe, forutsatt at dette gjør bruk av egne deltidsansatte blir «umulig eller svært vanskelig».[13]

Departementet understreker at forslaget ikke innebærer noe generelt forbud mot å bruke tilkallingsvikarer eller innleie for å dekke opp ledige vakter. Forslaget innebærer bare at interne deltidsansatte, forutsatt at de er kvalifisert for det aktuelle arbeidet, skal ha førsterett. Departementet uttaler at forslaget naturligvis ikke stenger for bruk av tilkallingsvikar eller innleie dersom ingen deltidsansatt ønsker vaktene.

Departementet uttaler at endringene ikke er til hinder for at virksomhetene implementerer praktiske og effektive løsninger for å ivareta de plikter og rettigheter som følger av forslaget. I virksomheter med flere deltidsansatte hvor det er et visst omfang av ekstravakter mv. kan arbeidsgiver utarbeide rutiner for fordeling av ledige vakter til deltidsansatte. Arbeidsgiver må sørge for å ha kjennskap til potensielle fortrinnsberettigede, og et system for fordeling av vakter mellom disse.

Et system hvor deltidsansatte som ønsker ekstravakter på en enkel måte får vite om ledige vakter og aktivt må melde fra om de ønsker å påta seg ekstravakter eller ikke, er ifølge departementet en fin måte å administrere fortrinnsretten på.

Fortrinnsretten gjelder ikke dersom en ekstravakt vil føre til overtid eller lovbrudd som eksempel brudd på reglene om hviletid e.l. Fortrinnsretten gjelder heller ikke der arbeidsgiver dekker ledige vakter med intern arbeidskraft fra vikarpool so nevnt ovenfor.

Det er arbeidsgiver som velger mellom flere fortrinnsberettigede og det vil som hovedregel være kompetanse som vil være styrende for valget.

Vi mener det i konkrete tilfeller vil være en vesentlig ulempe for virksomheten å tildele fast ansatte ekstravakter dersom det innebærer at en tilkallingsvikar virksomheten er avhengig av i tillegg til egne ansatte får for sjelden vakter til at det er forsvarlig for den jobben vedkommende skal gjøre. Vi anbefaler at dere drøfter kjøreregler med de tillitsvalgte slik at det er forutsigbart hvor ofte tilkallingsvikaren minimum kan bli kalt inn på vakter.

Fortrinnsretten gjelder ikke i hele kommunen, men er begrenset til å gjelde avdelinger/enheter/virksomheter med til sammen minst 30 ansatte. Dersom enkelte avdelinger/enheter virksomheter har færre enn 30 ansatte, vil fortrinnsretten ikke være begrenset til den enkelte avdeling/enhet/virksomhet, men også gjelde tilsvarende/overordnet avdeling/enhet/virksomhet, eksempelvis to barnehager i samme virksomhet.

Etter avtale med tillitsvalgte kan det imidlertid fastsettes et annet eller snevrere virkeområde, eksempelvis ved svært spesialiserte enheter med færre enn 30 ansatte eller boenheter med brukere som har særlig behov for kun å forholde seg til et begrenset antall ansatte.

Arbeidstaker har ikke rett til å klage saken inn for Tvisteløsningsnemnda, men må ta saken inn for retten dersom vedkommende er uenig i at vedkommende ikke ble tildelt en ekstravakt.

Vi skal ha dialog med partene i arbeidslivet i løpet av våren om deres forståelse av lovendringene. Det er viktig at medlemmer som har gjort noen erfaringer som de ønsker å dele med oss og andre medlemmer, kontakter oss.

[1] Alle forarbeidsuttalelser er hentet fra Prop. 133 L (2021-2022), om ikke annet spesifikt går frem.

[2] Prop. 133 L (2021-2022) s. 18.

[3] Prop. 133 L (2021-2022) s. 18-19.

[4] Prop. 133 L (2021-2022) s. 19-20.

[5] Prop. 133 L (2021-2022) s. 34.

[6] Prop. 133 L (2021-2022) s. 19.

[7]Prop. 133 L (2021-2022) s. 21.

[8] Prop. 133 L (2021-2022) s. 21-22.

[9] Prop. 133 L (2021-2022) s. 21-22.

[10] Prop. 133 L (2021-2022) s. 29.

[11] Begrensningen gjelder også for innleie etter første ledd. Se Prop. 133 L (2021-2022) s. 35.

[12] Prop. 133 L (2021-2022) s. 30-31.

[13] Prop. 133 L (2021-2022) s. 30.