Uten oljepenger – slunkne kommunebudsjetter

Debattinnlegget av sjeføkonom i KS, Torbjørn Eika, stod i Kommunal Rapport 20. desember 2017. 

Veksten i inntektene går ned, mens veksten i behovene går opp. Og utfordringene vil bli større. Håndteringen av oljepengebruken fra sentralt hold kan komme til å klusse det ytterligere til. Bevegelser i internasjonale aksjekurser og verdien av krona kan potensielt gi opphav til betydelige svingninger i oljepengebruken og gi kommunesektoren ustabile rammevilkår.

Negative vekstimpulser fra oljenæringen vil i et langsiktig perspektiv bidra til lavere produksjonsvekst. Det samme må en vente at bekjempelsen av klimagassutslipp vil gjøre. Dermed dempes veksten i skatteinntektene.

Rommet for økt oljepengebruken reduseres også kraftig. Vi er nær taket for oljepengebruk, og vi kan ikke vente noe stort påfyll av oljeinntekter på oljefondet.

Redusert vekst i offentlige budsjetter går, og vil fortsette å gå, parallelt med at aldringen av befolkningen drar veksten i behovene opp. Bekjempelse av utslagene av klimaforverringene trekker i samme retning.

Forslaget til årets statsbudsjett viser det markerte omslaget i veksten i oljepengebruk; fra fire år med rundt 20 milliarder kroner i årlig økning, til 6 milliarder kroner i 2018.

Kommunene har beskjedne muligheter til å påvirke egne inntekter. Selv om det ikke er noen direkte kopling mellom handlingsrommet i finanspolitikken og kommuneøkonomien, er det klart at dette henger nøye sammen.

Skatt på inntekt og formue, samt overføringer fra staten, utgjør over 80 prosent av kommunesektorens samlete inntekter. I budsjettforslaget for 2018 utgjør statens faktiske oljepengebruk 15 prosent av de samlete utgiftene i offentlig forvaltning. Hvor mye oljepenger som settes inn i norsk økonomi, er derfor av stor betydning også for kommunene.

Statsbudsjettet handler ikke bare om neste år. Beslutninger for enkeltår har konsekvenser for utfordringene en vil bli stilt overfor senere. Handlingsregelen er en mekanisme som ikke bare skulle bidra til at interessen til framtidige generasjoner knyttet til oljeinntektene ble ivaretatt. Den var også ment å gi en rettesnor for at oljepengebruken gradvis skulle fases inn, og dermed ikke bidra til å øke svingningene i økonomien. 

Oljeinntektene sluses fortløpende inn i oljefondet. Ved å begrense oljepengebruken til realavkastningen av fondet, vil dets realverdi øke gradvis så lenge myndighetene har positive inntekter fra petroleumsvirksomheten.

Handlingsregelen krittstrek for oljepengebruk (underskuddet på statsbudsjettet) er forventet realavkastning tallfestet til 3 prosent av kroneverdien av fondet ved inngangen til budsjettåret. 

Avkastningen av oljefondet målt i kroner bestemmes av utviklingen i blant annet verdens aksjekurser og av verdien av den norske krona. Og her er det til tider store bevegelser. Fram til 2014 var oljeinntektene uansett så store at det skulle svært store fall i internasjonale børser og kronestyrking til for å hindre oljefondet fra å øke fra år til år.

Slik er ikke situasjonen lenger. Fondet er svært stort, og de løpende oljeinntektene er blitt kraftig redusert.

En 10 prosents styrking av krona vil umiddelbart redusere 3-prosentbanen med 10 prosent, og med utgangspunkt i dagens verdi av fondet, vil det bety hele 25 milliarder kroner.

En endring i verdens aksjekurser som endrer fondet målt i utenlandsk valuta, vil isolert sett ha nøyaktig samme type effekt. Svingninger i valutakurs og aksjekurser på verdens børser vil helt sikkert av og til føre til betydelig nedgang i krittstreken for oljepengebruk. Hvis man hele tiden ligger nær handlingsregelens krittstrek, vil det da lede til en ødeleggende innstramming.

Dagens regel sier riktignok at tilpasningen til store endringer av fondsverdien skal tas over tid. En bør på forhånd ha avklart mer presist hvordan en skal forholde seg i en slik situasjon. Alternativet til kraftig innstramming kan ellers fort bli handlingsregelens død ved at oljepengebruken kommer så langt ut av kurs at den ikke lenger oppleves som relevant, og mister sin disiplinerende effekt.

En justering av handlingsregelen som sikrer en gradvis oppbygging av en solid buffer til 3-prosentbanen i tider med relativt nøytrale konjunkturer, vil kunne lette slike utfordringer betraktelig.

Planen for oljepengebruken i forslaget til statsbudsjett for 2018 var å legge seg 6 milliarder kroner under krittstreken. Det ville innebære et underforbruk tilsvarende knappe 0,1 prosentpoeng av pensjonsfondet. Det er en knapp margin.

En solid buffer og en god strategi for håndteringen av et stort fall i verdien av oljefondet vil kunne bidra til å dempe uønskete svingninger i oljepengebruken så vel som i de økonomiske rammevilkårene kommunesektoren vil stå overfor i årene framover.