Slik kan handlingsregelen reddes

Denne kronikken sto på trykk i Finansavisen 24.4.2021.

Av Torbjørn Eika, sjeføkonom i KS.

Den er blitt til relativt liten hjelp i styringen av oljepengebruken og et forsøk på å følge 3-prosentbanen slavisk vil ende i tragedie. En innføring av en sikkerhetsbuffer med mothake kan være en løsning.

Handlingsregelen har feiret sine første 20 år, og nesten alle er enige om at den har vært en suksess. Jeg også. Men som for andre 20-åringer stilles det nye krav. Verdien av fondet har løpt fra handlingsregelen som en god rettesnor for bruken av oljepenger i praksis. Men hvorfor fikk vi handlingsregelen?

Om fugler i hånden og på taket

Andre lands erfaringer med ressursrikdom, Hollandsk syke, viser at det må sterk lut til for å få glede - og ikke alt for mange bekymringer - av en stor, men endelig naturressurs. Denne luten er handlingsregelen.

Selv om statens årlige oljeinntekter har krympet en del, har de på 2000-tallet utgjort en betydelig del av statens skatteinntekter. Men oljeprisbevegelser får inntektene til å svinge betydelig. En bruk av oljeinntektene på løpende basis ville dermed både ført til enorme norske konjunkturbevegelser og til at fremtidige generasjoner i liten grad ville fått glede av oljeformuen, men derimot arvet store strukturelle problemer. Handlingsregelen ga svaret på en forsvarlig «underliggende» bruk – en krittstrek – man i lys av konjunkturutsiktene kan komponere en fornuftig budsjettpolitikk rundt. 

Oljeformuen burde komme nåværende og fremtidige generasjoner til gode. En kunne konkludert med at det rettferdige er å bruke den forventet realavkastningen av den samlede oljeformuen – i bakken og «på bok» - på løpende basis. Det er imidlertid stor usikkerhet rundt verdien av oljen i bakken, og for å unngå store skift i pengebruken la man en forsiktig tilnærming til grunn - ved kun å basere seg på «fugler» i hånden og ikke de «på taket». Altså bare forventet årlig realavkastning av den delen av oljeformuen som var transformert til finansformue.

Behov for justering

Selv med denne tilsynelatende ekstremt forsiktige tilnærmingen er det trøbbel i sikte. Verdien av «pengene på bok» er nemlig også usikker. De offentlige finansene har blitt mindre oljeavhengig og stadig mer avhengig av verdens børser.

Tidligere kunne handlingsregelen følges nokså slavisk. Oljepengebruken kunne gradvis økes. Fall på verdens børser kunne ganske raskt motvirkes av påfyll av nye oljeinntekter. Med et enormt stort fond, er det ikke slik lenger. Den forventete avkastning av fondet som oljepengebruken skal vurderes ut fra, vil årlig kunne gå betydelig både opp og ned. Følger man 3-prosentbanen slavisk, vil man før eller senere støte på en kraftig markedskorreksjon, på verdens børser, i form av en styrking av krona eller begge deler. Å fase inn oljepenger i økonomien går greit, mens en kraftig reduksjon i oljepengebruken vil skape krise. Hvis man i en slik situasjon ikke tar hensyn til verdifallet vil handlingsregelen dø.  

Den senere tids svært gunstige utvikling på verdens børser – som i hvert fall delvis er drevet fram av korona-rentekuttene – har gitt meg trua på at en slik korreksjonen kan komme ganske raskt. Men det er ikke poenget. Den vil komme. Tiden med internasjonale børskrakk er neppe over for all tid.

Buffer

Mange har etter hvert innsett at man under normale omstendigheter trenger en sikkerhetsmargin til 3-prosentbanen. Også regjeringen – som etter koronaens herjinger med budsjettet har en ambisjon om å komme «klart» under 3-prosentbanen. Utfordringen er å gjøre en slik strategi mer eksplisitt slik at den kan være til bedre hjelp i utmeislingen av budsjettpolitikken.

Hvis vi holder oss til det enkle og ikke trekker inn nye usikre faktorer som for eksempel behovene aldringen av befolkningen innebærer, bør regelen fortsatt åpne for økt oljepengebruk over tid – dersom fondet øker. Ulike kompliserte mekanismer for glatting har blitt foreslått.

Handlingsregelen med buffer og mothake

Mitt forslag er en enkel «mothakestrategi», med en buffer og med utgangspunkt i en sikker fondsverdi, nemlig fondsverdien ved inngangen til året før budsjettåret. Dette vil da være en kjent størrelse gjennom det meste av regjeringens budsjettprosess.

Krittstreken kan være den høyeste verdien av a) forventet realavkastning fratrukket 0,5 prosentpoeng i sikkerhetsmargin av nevnte fondsverdi og b) krittstreken fra forrige budsjettår. Når dette opplegget er fullt innfaset innebærer det at krittstreken bare vil øke dersom fondet økte året før budsjettåret. Samtidig vil den akseptable underliggende oljepengebruk aldri falle.  

Etter et kraftig verdifall i fondet vil oljepengebruken ligge over den forventede realavkastningen. Over tid vil man kunne komme tilbake på handlingsregelsporet ved at fondet tilføres nye oljeinntekter og at verdens børser i noen grad korrigerer tilbake. Sikkerhetsbufferen gjør det lettere å komme tilbake til forventningsbanen - etter hvert også med den spesifiserte sikkerhetsmarginen – og det er først da den underliggende oljepengebruken kan øke igjen.

Innfasingen av justert regel

Innfasingen av justeringsforslaget kan være i tråd med opplegget: Hvis konjunktursituasjonen er nøytral må oljepengebruken målt i faste kroner være den samme som året før, altså en svak kontraktiv finanspolitikk.

Og hvor kommer Olsens bekymring om at den forventede realavkastningen er redusert inn i bildet? Innføringen av en sikkerhetsmargin på 0,5 prosent, vil være ekvivalent med en reduksjon til en 2,5-prosentbane i fravær av et markert fall i fondsverdien. Handlingsregelen sier at tilpasningen til et nytt nivå skal gjøres over tid. Mitt forslåtte opplegg innebærer en konkretisering av en slik tilpasning.