Kommuneøkonomien: God eller dårlig?

Denne kronikken sto på trykk i Finansavisen 11.9.2021.

Av Torbjørn Eika, sjeføkonom i KS.

Det er mange gode grunner til at man har kommuner. For at ressursutnyttelsen skal kunne være effektiv er det behov for et forvaltningsnivå nær innbyggerne hvor en kan ta hensyn til lokale forhold. Kommunenes mest sentrale oppgave er å bidra til at innbyggerne kan leve gode liv ved blant annet å tilby veltilpassede velferdstjenester.

Frie inntekter

Det er åpenbart et nært forhold mellom inntektene og hva kommune kan være i stand til å tilby av tjenester. Inntektsbegrepet det fokuseres på i statsbudsjett-sammenheng – er kommunesektorens frie inntekter. Forskjellen mellom frie inntekter og andre inntekter er at det ikke er noen spesifikke krav knyttet til bruken av de frie. De frie inntektene skal imidlertid dekke alle aktiviteter som kommunene er pålagt, og er dermed slett ikke veldig frie. For å kunne sammenlikne disse inntektene over tid må man korrigere for endringer i typen av oppgaver de er ment å dekke.

Uansett om en ser på sektoren samlet eller på den enkelte kommune, er det naturlig å se økningen i inntektene opp mot endringen i behovene. Figur 1 viser nivå og vekst i realverdien av frie inntekter i kommunesektoren når en korrigerer for utviklingen i beregnete behov knyttet til demografiske endringer. Figuren viser at den justerte inntektsveksten var høy i 2015 og 2016 og at den deretter har steget marginalt, og falt litt i 2020.

Figur 1: Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommuneøkonomien og KS 

På bakgrunn av den sterke veksten i 2015 og 2016, kan en likevel betrakte inntektsnivået i 2020 som relativt høyt. For 2020 er kompensasjon for korona-utgifter ikke regnet inn, og at beregninger antyder at sektoren samlet har vært litt overkompensert, forsterker dette bildet. I motsatt retning trekker imidlertid at de demografibaserte beregningene neppe fanger opp en underliggende kostnadsvekst innen blant annet omsorg.   

Økonomisk balanse

Det er naturligvis ikke bare de løpende inntektene som bestemmer kommunenes muligheter til å levere godt til innbyggerne. Noen økonomindikatorer peker seg ut som sentrale i vurderingen av kommunenes økonomiske handlefrihet også på litt lenger sikt. Driftsresultatet i kommunesektoren kan sies å være det som blir igjen av inntektene, når en trekker fra utgiftene til den løpende driften. Et positivt driftsresultat kan brukes til å (del-)finansiere realinvesteringer og settes til side i disposisjonsfond – som igjen kan delfinansiere fremtidige investeringer og innebære likviditet til å møte uforutsette utgifter.

Realinvesteringer bidrar til tjenesteproduksjon over tid. Etter at investeringen er gjennomført gir kapitalobjektet kommunen en kontinuerlig strøm av tjenester. Den langsiktige karakteren gjør at kommune i motsetning til for drift, kan lånefinansiere slike utgifter. Ettersom disse investeringene i stor grad lånefinansieres og det gjerne kreves en god del driftsmidler for å kunne dra nytte av dem, er høye investeringer ikke et entydig positivt trekk ved en kommunes økonomi. Utviklingen og nivået på gjelda er derimot en indikator som isolert sett har et klart fortegn.

KS-analysen

Vurderingen av den enkelte kommunes økonomiske handlefrihet som KS produserer årlig, benytter nivået på driftsresultat, disposisjonsfond og gjeld, alle i forhold til driftsinntektene som indikatorer. Kommunene deles inn i tre kategorier etter grad av økonomisk handlefrihet: Begrenset, Moderat eller Større.

I KS-analysen vurderes det økonomiske handlingsrommet som lite i 53 kommuner eller 15 prosent. Dette er langt flere enn de 14 kommunene som per august er i ROBEK og dermed har mistet noe av selvråderetten. Kommunene med begrenset økonomisk handlingsrom som ennå ikke har havnet i ROBEK kan oppfatte resultatet som en kraftig advarsel. Mens vel 60 prosent av kommunene i 2016 hadde en større grad av økonomisk handlefrihet, gjaldt det i 2020 under halvparten.

I KS-analysen utgjør gjeldsutviklingen den største utfordringen og over halvparten av kommunene vurderes å ha en høy gjeldsbelastning ved utgangen av 2020.

Figur 2: Kilde: KS

Skodd for fremtiden?

Effektivisering av driften kan gi økonomisk handlefrihet uten at velferden svekkes. Effektivitet og produktivitet i offentlig forvaltning er vanskelig å måle. Tendens til bedret effektivitet i sentrale tjenestesektorer har ifølge det Tekniske beregningsutvalget for kommuneøkonomien snudd til forverring etter 2013. Årsaken til dette resultatet kan være flere, men noe som åpenbart bidrar er nye statlig pålagte normer og krav knyttet til ressursbruken. For at kommunene skal kunne effektivisere er de nødt til å kunne tilpasse oppgaveløsingen etter lokale forhold.

I vurdering av kommuneøkonomien vil forebygging, vedlikehold og investeringer for bedre å møte endringene i klima og befolkning, trekke ned. Finansielle måltall gir derfor ikke hele bildet. Selv om store overskudd ikke er noe mål for driften av kommuner, er det bekymringsfullt at så mye som 15 prosent av kommunene ser ut til å ha lite økonomisk handlefrihet. At gjeldsbelastningen også for sektoren samlet er meget høy kan ødelegge nattesøvnen for flere enn undertegnede når rentene er på veg opp og trangere tider står for tur.