Høringssvar om inntektssystemet for kommunene

KS viser til høringsbrev av 19.09.2022 vedr. NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene.

Inntektssystemet skal bidra til alle kommuner kan tilby gode og likeverdige tjenester. Dette forutsetter at systemet gjennomgås med jevne mellomrom slik at ulikheter i forutsetningene for å tilby likeverdige tjenester fanges opp. KS er fornøyd med at departementet ved denne revisjonen av inntektssystemet har lagt opp til en bred gjennomgang med et eget ekspertutvalg. KS vil samtidig peke på at de fleste kommuner vil avgi høringssvar, og det er avgjørende for systemets legitimitet at departementet legger opp til en grundig og god behandling av alle høringssvarene.

KS støtter departementet i at rammefinansiering fortsatt skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunene. Utvalget har foretatt en bred drøfting av hvordan likeverdige tjenester best kan sikres innenfor et rammefinansiert system. KS slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger på dette området, men vil spesielt fremheve utvalgets vurdering om at «hovedmålet med inntektssystemet ikke er å styre kommunenes prioriteringer, men å sette dem i stand til å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere». Innenfor et rammefinansiert inntektssystem er det helt avgjørende at kommunestyret har reell mulighet til å gjøre prioriteringer og foreta avveininger ut fra lokale behov. Statlig styring med krav til tjenesteinnhold og organisering bør begrenses til et minimum.

KS vil videre bemerke at selv om gode og likeverdige tjenester står sentralt i utformingen av inntektssystemet, må også andre hensyn som lokal beskatningsfrihet (naturressurser) og distrikts- og regionalpoliske utfordringer ivaretas.  Videre må det legges vekt på forutsigbarhet, da dette er avgjørende for et stabilt og godt tjenestetilbud over tid.

Skattefinansiering

Skattefinansieringen legger til rette for at kommunene får en andel av verdier og inntekter som skapes lokalt i den enkelte kommune. Dagens skatteandel på 40 prosent synes å være en god avveining mellom lokal forankring av inntekter og hensynet til likeverdige tjenester, også tatt i betraktning variasjonene i skattegrunnlag. KS vil videre peke på at eiendomsskatten som ikke utjevnes inngår i dagens skatteandel, og en økt eiendomsskatt i større kommuner kan fortrenge (redusere) skatteinntektene som utjevnes. En slik vridning er særlig utfordrende for skattesvake kommuner som da får redusert sin inntekt. KS mener at departementet bør vurdere om skatteandelen for kommunene kan beregnes eksklusiv eiendomsskatt, og gjennom dette sikre en større forutsigbarhet i de frie inntektene for skattesvake kommuner.

Lokal forankring av skatteinntekter påvirkes også av selve skatteutjevningsordningen. I dagens skatteutjevning er det skatteinntekter fra inntekts-, formues- og naturressursskatt som utjevnes.  Utjevningen fungerer slik at alle kommuner med skatteinntekter per innbygger under landsgjennomsnittet løftes til minimum 93-94 prosent av landssnittet. Kommuner med høyere skatteinntekter per innbygger enn landssnittet beholder 40 prosent av inntektene over landssnittet. KS mener at dagens skatteutjevning ivaretar både hensynet til likeverdig tjenestetilbud og lokal forankring av inntektene, og viser til at utvalget foreslår at denne ordningen bør videreføres i et nytt inntektssystem.

Lite mobilt og relativt jevnt fordelt skattegrunnlag trekkes ofte fram som egenskaper for skatter som er godt egnet for lokal skattlegging. Et kommunalt skattegrunnlag bør videre være mest mulig forutsigbart, og lite utsatt for konjunktursvingninger. Inntekter fra kapital og utbytte har vist seg vanskelig å anslå i forkant og har gitt betydelige forskjeller mellom opprinnelig skatteanslag og faktisk skatteinngang. KS støtter derfor utvalget i at formuesskatten halveres og erstattes med inntektsskatt, samt at det utredes nærmere om, og eventuelt i hvilken grad, utbytte bør inngå i det kommunale skattegrunnlaget.

Friere beskatningsrett for kommunene vil bidra til at man lokalt også kan gjøre prioriteringer mellom behovet for inntekter og nivå på tjenestene. KS mener at det bør igangsettes et arbeid med å se nærmere på hvordan et system med større kommunal beskatningsfrihet kan utformes, og at kommunesektoren må involveres i dette arbeidet. En forutsetning for lokal beskatningsfrihet må være at den enkelte kommunes valg med hensyn til redusert eller økt sats ikke får konsekvenser for andre kommuner gjennom inntektsutjevningen.

KS vil i denne sammenheng peke på at den enkleste løsningen for økt kommunal skattefrihet, og som ikke krever nye utredninger, er å utvide handlingsrommet for eiendomsskatt. Beskatningsfriheten for eiendomsskatt bør tilbakeføres til slik den var i 2019. Uavhengig av dette bør muligheten til friere kommunal skattøre for inntektsskatt utredes nærmere, som alternativ eller tillegg til friere eiendomsbeskatning. Gitt denne forutsetningen kan et system med nasjonale skattesatser for inntekt og formue som alle kommunene må benytte, aksepteres på kort sikt.

Andre lokale inntekter

Lokalt inntektsgrunnlag er samtidig mer enn skatt på inntekt og formue, og en betydelig andel av fellesskapsinntekter fra utnyttelse av lokale naturressurser må komme anleggskommunene til gode. Dette vil kunne gi en rimelig kompensasjon for ulempene ved utnyttelse av lokale naturresurser samt at man lokalt kan ta del i verdiene som skapes fra utnyttelsene av naturressursene. Inntektene kan også ses som del av den lokale beskatningsfriheten. Kompensasjon til anleggskommunene for avståelsen av areal er dessuten i mange tilfeller også basert på avtaler som ligger langt tilbake i tid, og forutberegnelighet med hensyn til inntektsgrunnlag bør i denne sammenheng tillegges vekt.

Selv om det vil det være krevende å oppfylle forventningene om gode og likeverdige tjenester i alle kommuner dersom forskjellen i kommunenes inntektsgrunnlag blir for store, bør man likevel være svært varsom med å overstyre inntektsgrunnlaget fra historiske avtaler. KS anbefaler derfor at man ikke går videre med inntektssystemutvalgets forslag om en moderat utjevningsordning av de eksisterende vertskommuneinntektene fra utnyttelse av vannkraft og havbruk. Mer prinsipielt mener likevel KS at også en andel av inntektene til fellesskapet fra utnyttelsen av naturressurser må inngå i den samlede finansieringen av alle kommuner gjennom inntektssystemet. Dette er i tråd med hvordan dagens naturressursskatt fra vannkraft funger, og som det også er foreslått at de nye naturressursskattene for havbruk og vindkraft skal fungere.

Regionalpolitiske virkemidler

Hensynet til likeverdige tjenester tilsier at mest mulig av rammetilskuddet fordeles gjennom innbyggertilskuddet og de faste kriteriene i inntektssystemet. KS støtter utvalgets vurdering om at omfanget av regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet bør begrenses, og målrettes til områder eller typer kommuner hvor det kan være nødvendig å supplere inntekts- og utgiftsutjevningen for å legge til rette for likeverdige tjenester til innbyggerne.

KS støtter at det innenfor de regionalpolitiske ordningene bør tas særlig hensyn til det nasjonale behovet for å styrke grunnlaget for bosetning i virkemiddelsonen i Nord-Troms og Finnmark, ikke minst av hensyn til den geopolitiske situasjonen.

KS mener at Sør-Norge tilskudd og småkommunetillegg må prioriteres til inntektssvake kommuner. KS støtter utvalget i at behovet for disse tilskuddene vurderes ut fra helhetlig inntektsbegrep i den enkelte kommune, der inntekter fra konsesjonskraft, havbruksfond og eiendomsskatt på kraftanlegg inngår i tillegg til skatteinntekter.

Distriktsindeksen er et mål på graden av distriktsutfordringer i den enkelte kommune, og den ble revidert i 2020. Den reviderte indeksen er ikke tatt i bruk i inntektssystemet i påvente av inntektssystemutvalgets rapport, men den er brukt i andre distriktspolitiske sammenhenger som fastsettelse av virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte og ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Inntektssystemutvalget viser til at den reviderte indeksen fanger opp typiske distriktsutfordringer, og KS støtter derfor utvalget i at den reviderte distriktsindeksen bør benyttes til fordeling av distriktstilskudd i inntektssystemet.

KS mener i tillegg at den nylig innførte ordningen med tilskudd per grunnskole er et fremmedelement i inntektssystemet som bør tas bort. Inntektssystemet bør ikke inneholde elementer som har til hensikt å begrense kommunenes egne valg med hensyn til hvordan tjenestetilbudet til innbyggerne organiseres, basert på hvordan demografien utvikler seg.

Utgiftsutjevningen

Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å tilby disse tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne forskjellene i størst mulig grad, og på den måten sette alle kommuner i stand til å tilby sine innbyggere likeverdige tjenester. 

KS er tilfreds med at utvalget legger opp til en videreføring av full utjevning av ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforskjeller gjennom utgiftsutjevningen. KS er opptatt av at utgiftsutjevningen og kriteriene i denne bør være basert på resultater fra økonomiske analyser der bakenforliggende etterspørsels- og kostnadsforhold i kommunen blir fanget opp uavhengig av hvordan kommunen har innrettet tjenestetilbudet. Etter KS’ vurdering tilfredsstiller utvalgets metodikk og analyser en slik tilnærming.

Utformingen av utgiftsutjevningen vil samtidig være en faglig avveining. Hensynet til likeverdige tjenester tilsier en omfattende utgiftsutjevning, mens hensynet til et enkelt og transparent system trekker i retning av en mindre detaljert utjevning. KS slutter seg til utvalgets tilnærming med hensyn til at utgiftsutjevningen bør være så enkel som mulig, samtidig som den er detaljert nok til å fange opp store deler av variasjonene i kommunenes utgifter.

Når det gjelder de enkelte delkostnadsnøklene og tilhørende kriterier er KS opptatt av at disse fastsettes i tråd med hva de faglige analysene gir grunnlag for. På denne bakgrunn støtter KS den foreslåtte nedvektingen av PU-kriteriet. KS vil samtidig peke på at en slik nedvekting har store omfordelingseffekter. Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester må derfor endres, slik at den i større grad enn i dag tar hensyn til kommunens totale utgifter til ressurskrevende tjenester sett i forhold til folketallet og kommunens samlede inntektsgrunnlag. Toppfinansieringsordningen vil med en slik omlegging være mer i tråd med prinsippene som ligger til grunn for inntektssystemet, og bedre fange opp kommunene med de høyeste utgiftene til ressurskrevende tjenester. KS anbefaler at regjeringen utreder en slik endring, med sikte på at denne kan tre i kraft samtidig med ny kostnadsnøkkel.

Oppvekstreformen og behovet for kostnadskrevende tiltak for barn/unge utfordrer økonomien i enkelte kommuner. KS støtter utvalgets forslag om at det må foretas nye analyser av barnevernsområdet når konsekvensene av oppvekstreformen reflekteres i dataene. Resultatene av slike analyser må innarbeides i utgiftsutjevningen så raskt det er praktisk mulig. Behovet for tiltak på barnevernsområdet er samtidig neppe kun relatert til kjennetegn ved innbyggerne, men kan også være resultat av tilfeldigheter. Lav forklaringskraft til delkostnadsnøkkelen for barnevern er en indikasjon på dette. Selv om ytterligere analyser på barnevernsområdet forhåpentligvis vil gi en delkostnadsnøkkel med høyere forklaringskraft, bør det parallelt med disse analysene også ses nærmere på om det er behov for en tilleggsordning som fanger opp tilfeldig variasjon i ressurskrevende tjenesteinnsats innenfor barnevernet.

Utvalget har pekt på at covid-19 pandemien har gjort at man ikke har kunnet basere analyser på regnskaper for 2020 og 2021. KS støtter derfor utvalget i at bør foretas oppdaterte analyser så snart en har regnskapstall som ikke er påvirket av pandemien. Kostnadsnøklene bør justeres når resultatene fra de oppdaterte analysene foreligger.

Lønnstakere 25–54 år i heltidsstilling er foreslått som et kriterium i den nye barnehagenøkkelen. Det kan være at dette kriteriet ikke i tilstrekkelig grad fanger opp utgiftsbehovet til barnehage i kommuner med mange innbyggere i deltidsstilling eller med mange selvstendig næringsdrivende. Det bør derfor i arbeidet med oppdatering av kostnadsnøklene ses på om et mer vidtrekkende sysselsattbegrep har samme eller bedre forklaringskraft, og dermed kunne inngå som kriterium i barnehagenøkkelen.

Inntektssystemutvalget viser til at et viktig prinsipp i utgiftsutjevningen har vært at kommunene skal kompenseres fullt ut for ufrivillige kostnadsforskjeller i tjenesteproduksjonen. Utvalget mener videre på prinsipielt grunnlag at det er rimelig å kun kompensere for ufrivillige smådriftsulemper i utgiftsutjevningen. Utvalget peker på at dagens modell for differensiering av frivillige og ufrivillige smådriftsulemper ikke er treffsikker nok, og foreslår at det gjøres noen endringer. KS støtter utvalget i disse vurderingene. Dagens metode fører til at det for mange kommuner hovedsakelig er reiseavstand internt i kommunen som måles. Endringene utvalget foreslår innebærer at det også vil måles reiseavstand ut av kommunen for alle kommuner med potensielle smådriftsulemper, og at dette dermed trolig er en mer treffsikker metode for å differensiere mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper. Det er likevel vanskelig å vurdere om den er tilstrekkelig treffsikker før datagrunnlag for alle kommuner foreligger. KS vil påpeke at om man ikke finner en metode som i tilstrekkelig grad klarer å skille mellom ufrivillige og frivillige smådriftsulemper, bør alle kommuner gis full kompensasjon for alle smådriftsulemper.