Publisert: 08.03.2023
Inntektssystemet skal bidra til at alle fylkeskommuner skal ha mulighet til å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Dette skjer både gjennom en inntektsutjevning (delvis skatteutjevning) og gjennom å kompensere for ufrivillige forskjeller i kostnader og etterspørsel etter tjenester (full utgiftsutjevning). For å sikre stabile og forutsigbare rammer som i tillegg fanger opp endringer i fylkeskommunenes forutsetninger over tid, vil KS påpeke at det er viktig med jevnlig oppdatering av systemet.
Dagens inntektssystem for fylkeskommunene er i tillegg ikke delingsnøytralt, og KS stiller seg bak at en revidering må gjennomføres parallelt med at ny fylkesinndeling trer i kraft. KS vil samtidig påpeke at deling av fylker ikke i seg selv må svekke det økonomiske grunnlaget for andre fylkeskommuner til å levere gode tjenester til innbyggere og næringsliv.
Deler av rammetilskuddet til fylkeskommunene blir fordelt utenom de faste kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Dette omfatter særskilte fordelinger gjennom tabell C i grønt hefte, Nord-Norgetilskuddet og et skjønnstilskudd. I henhold til veileder for «Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner» er hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren en rammefinansiering etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Det er viktig at særskilte bevilgninger kun benyttes der det er hensiktsmessig, for eksempel ved reformer eller store oppgaveendringer og at bevilgningene er tidsbegrenset. Ferjeavløsningsordningen og tilskudd til barnevern i Oslo er eksempler på andre ordninger som vanskelig kan fordeles etter ordinære kriterier og hvor bruken av tabell C synes hensiktsmessig.
Skattefinansiering
Fylkeskommunene har en sterk grad av inntektsutjevning, hvor de med skatteinntekter under gjennomsnittet kompenseres for 87,5 prosent av differansen mellom eget skattenivå og gjennomsnittet. Utformingen av dagens inntektsutjevning synes å ivareta både hensynet til lokal forankring av inntektene og utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i fylkeskommunene.
Utgiftsutjevningen
Det er store forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder geografi, størrelse, befolkningssammensetning og levekår generelt. Dette gir variasjon i hvilke tjenester og omfang de ulike fylkeskommunene har behov for og hvilke utgifter de har ved å tilby disse tjenestene. Formålet med utgiftsutjevningen er å utjevne de ufrivillige forskjellene mellom fylkeskommunene i størst mulig grad og sette alle i stand til å tilby likeverdige tjenester.
KS deler utvalgets vurdering av at kriteriene i kostnadsnøklene i størst mulig grad skal være objektive. Det er samtidig viktig at fylkeskommunenes rammer er stabile og forutsigbare over tid.
Kapitalkostnader
De frie inntektene skal finansiere både drifts- og kapitalkostnader i tjenesteproduksjonen. I dagens inntektssystem inngår ikke kapitalkostnader i utgiftsutjevningen, foruten for fylkesvei hvor investeringskostnader er inkludert. Kapitalkostnader utgjør en større andel av samlede kostnader for fylkeskommunene enn for kommunene og dette taler for å hensynta disse i utgiftsutjevningen.
Kollektiv-sektoren har en særskilt utfordring ved at denne er ulikt organisert i fylkeskommunene. Enkelte fylkeskommuner står selv for investeringene, mens andre gjør dette i regi av operatørselskaper. Delkostnadsnøkkelen innen kollektiv bør derfor innrettes slik at organiseringsnøytralitet blir ivaretatt.
Kollektiv
Utvalget skisserer to alternative delkostnadsnøkler for kollektiv, der persontransport med buss, bane og båt samles i en kostnadsnøkkel, mens ferge behandles særskilt. Begge alternativene har om lag samme forklaringskraft, men fordelingsvirkningene er likevel ulike i de to alternativene. Alternativ I fanger i størst grad opp kostnadsdrivere knyttet til trengsel og storbyforhold, mens alternativ II anslår et høyere utgiftsbehov for fylkeskommuner med lange reiseavstander. Ingen av alternativene har kriterier som er direkte knyttet til båtrutene.
KS støtter utvalget i at det bør etterstrebes å bruke objektive kriterier i kostnadsnøklene, men en slik tilnærming må ikke gå på bekostning av utgiftsutjevningens hovedformål om å fange opp og kompensere for underliggende kostnadsvariasjon. Behovet for båtruter varierer svært mye mellom fylkeskommunene. For enkelte fylkeskommuner utgjør kostnadene til båtruter en betydelig andel av utgiftene til kollektivtransport (båt, buss og bane), mens den for andre og fylkeskommunene samlet utgjør en liten andel. En felles kostnadsnøkkel for buss, bane og båtruter må fange opp denne kostnadsvariasjonen, og dette synes ikke å være tilfellet i de to alternativene til utvalget. KS kan derfor ikke slutte seg til utvalgets forslag.
Fylkesvei
I dag fordeles midler til fylkesvei gjennom tre ulike ordninger:
- Det ordinære rammetilskuddet etter delkostnadsnøkkel for fylkesvei
- Særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet, såkalte tabell C saker. Bevilgningen til «Opprusting og fornying av fylkesveiene» har blitt økt flere ganger siden den kom i 2014 og fordeles etter en kartlegging Statens vegvesen gjorde av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet i perioden 2010-2012. Fordelingen har ikke blitt endret siden.
- Øremerket tilskuddsordning i tilknytning til Nasjonal transportplan 2022-2033. Tilskuddet fordeles etter samme fordeling som er brukt i tabell C-saken til opprusting og fornying av fylkesveiene. Midlene fordeles til fylkeskommunene uten søknad, og kun med krav om forenklet rapportering i etterkant.
KS støtter utvalget i at det er nødvendig å erstatte dagens delkostnadsnøkkel for fylkesvei som følge av at denne bygger på nåværende fylkesinndeling. KS vil samtidig på prinsipielt grunnlag peke på at det er uheldig for fylkeskommunene at store summer til fylkesvei fordeles utenfor det ordinære rammetilskuddet. Det hadde derfor vært hensiktsmessig om mer av fylkesvegmidlene kunne vært fordelt etter ordinære kriterier i inntektssystemet. Eventuelle bevilgninger med særskilt fordeling bør begrunnes faglig og være basert på oppdaterte analyser.
Oppdatering av inntektssystemet
KS har forståelse for at det er krevende å utvikle gode og robuste kostnadsnøkler. Spesielt krevende er dette for fylkeskommunene, hvor få enheter gir ekstra metodiske utfordringer og mer usikre resultater. De fleste dataene er hentet fra perioden 2017-2019, både som følge av at denne fylkesinndelingen er mer lik den fremtidige og at koronapandemien har påvirket fylkeskommunenes utgifter/inntekter i 2020 og 2021.
KS er enig med utvalget i at kostnadsnøklene bør vurderes på nytt, når det foreligger regnskapsdata for fylkeskommunene basert på den nye fylkesinndelingen. Av hensyn til inntektssystemets legitimitet bør dette gjøres så raskt som mulig etter at slike data foreligger. KS vil også påpeke at fullføringsreformen, som trer i full kraft når ny opplæringslov innføres i 2024, vil kunne gi endrede behov innen fylkeskommunenes tjenester til videregående opplæring som følge av at flere voksne vil ha rett til og behov for opplæring. Dette vil også være et viktig argument for en ny gjennomgang av kostnadsnøklene.
