I KS’ tariffområde har det siden 2006 vært tradisjon for at glidningsanslaget ved tariffoppgjørene inneværende år settes lik gjennomsnittet av den faktiske glidning for de tre foregående årene. I det følgende gis det en gjennomgang av hvor godt denne metoden for å beregne glidningsanslag har samsvart med den faktiske glidningen.

Hvem er omfattet av sentrale forhandlinger?

Tariffavtalen for KS-området omfatter nesten 450.000 arbeidstakere, som utfører 364.000 årsverk. Samtlige arbeidstakere er plassert i et lønnskapittel. Kapittel 3 består av ledere, mens kapittel 5 består av akademikergrupper som leger, tannleger og ingeniører. Arbeidstakere i disse kapitlene får lønnstillegg avtalt lokalt i den enkelte kommune/fylkeskommune.

Arbeidstakere i hovedtariffavtalens kapittel 4 utgjør om lag 86 prosent av årsverkene i KS-området. Kapittel 4 består blant annet av lærere, renholdere, pleiemedarbeidere, sykepleiere, fagarbeidere, assistenter, hjelpepleiere etc. Arbeidstakere i dette kapittelet er omfattet av sentrale lønnsforhandlinger. Ved de sentrale lønnsoppgjørene, er det tarifftillegg til disse 86 prosentene det forhandles om.

Hva består den økonomiske ramme av?

Ved hvert lønnsoppgjør forhandler partene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden om en økonomisk ramme for lønnsoppgjøret. En slik ramme består av overheng fra året før, tarifftillegg og et anslag for lønnsglidning inneværende år. Det er størrelsen på tarifftilleggene det forhandles om. Overhenget fra året før, og den anslåtte lønnsglidningen er bare elementer som binder opp deler av den totale rammen. Se for øvrig faktaboks nederst i artikkelen for beskrivelse av ulike lønnsbegrep.     

Hva er lønnsglidning?

Lønnsglidning framkommer beregningsmessig som forskjellen mellom total lønnsøkning i en bestemt periode og tariffmessig lønnsøkning i den samme perioden. Når partene forhandler sentralt, er lønnsglidningen inneværende år ukjent. Derfor trengs et anslag for lønnsglidningen. Et glidningsanslag kan beregnes på mange ulike måter. I KS-området brukes gjennomsnitt av den faktiske glidningen for de tre foregående årene, som et anslag for glidningen inneværende år. Når nye lønnsdata foreligger kan anslaget sammenlignes med faktiske lønnsglidningen.

Tabell 1 viser den økonomiske rammen som partene (etter forhandlinger og mekling) ble enige om for lønnsoppgjøret i 2019. Den anslåtte glidningen i 2019 var 0,2 prosent. Dette tallet framkommer som gjennomsnittet av den faktiske glidningen i 2016, 2017 og 2018. Lønnsglidningen i 2019 viste seg derimot å bli 0,5 prosent, altså 0,3 prosentpoeng høyere enn anslaget. Lønnsveksten ble dermed høyere enn den økonomiske rammen partene hadde framforhandlet.

Kilde: TBSK

Tilbake i 2009 var situasjonen motsatt. Da var glidningsanslaget også 0,2 prosent, mens den faktiske glidningen viste seg å bli 0,05 prosent. Lønnsveksten ble dermed lavere enn den økonomiske rammen partene hadde blitt enige om.

Hvor godt har anslagene truffet med den faktiske glidningen?

Figuren under sammenligner anslått glidning, med den faktiske glidningen samme år, for lønnsoppgjørene fra 2006 til 2020. Den blå grafen viser glidningsanslaget, mens den røde grafen viser den faktiske glidningen samme år.

Figur 1. Anslått lønnsglidning beregnet som gjennomsnitt av faktisk glidning sist foregående år, sammenlignet med faktiske glidning samme år. Kilde: TBSK

Som det kommer fram av figuren, er den faktiske glidningen enten noe høyere eller noe lavere enn anslaget for samme år. Den største differansen var i 2019, da glidningsanslaget var 0,3 prosentpoeng lavere enn den faktiske glidningen viste seg å bli.

Sett over hele perioden er gjennomsnittet av glidningsanslagene 0,23 prosent, mens gjennomsnittet av den faktiske glidningen er 0,24 prosent. Altså tilnærmet helt likt. Over tid gir altså denne metoden for å beregne glidningsanslag, et godt anslag for lønnsglidning inneværende år.

Hvorfor er dette en god metode?

En fordel med å bruke denne metoden for å beregne glidningsanslag, er at dersom den faktiske glidningen viser seg å bli lavere enn anslaget ett gitt år, vil det «automatisk» kompenseres ved at glidningsanslaget blir lavere de kommende oppgjørene. Å bruke glidningsanslag som gjennomsnittet av glidningen siste tre år har derfor en «utjevnende effekt» ved at et for høyt eller for lavt anslag et gitt år, påvirker påfølgende års anslag. Denne «utjevnende effekten» går over tid nøyaktig like mye i favør av arbeidstaker som av arbeidsgiver.

En annen fordel ved denne metoden for å beregne glidningsanslag, er at den er forutsigbar for partene og man slipper den krevende øvelsen det er, i forkant av hvert lønnsoppgjør, å bli enige om hva en tror glidningen vil bli. Dette er vanskelig både fordi en må anslå den samlede effekten av alle utviklingstrekk, og fordi partene vil ha sterk interesse av å argumentere i en bestemt retning. Lønnsglidning kan påvirkes av en rekke ulike faktorer, noe som gjør det tilnærmet umulig å vurdere den samlede effekten.

Hva påvirker lønnsglidningen?

Under følger noen eksempler på faktorer som kan påvirke lønnsglidningen:  

• Alle arbeidstakere i kapittel 4 er garantert en lønnsutvikling ved obligatoriske lønnstillegg ved ansiennitetsopprykk på henholdsvis 2, 4, 6, 8, 10 og 16 år. Lønnstillegg som følge av ansiennitetsopprykk regnes som glidning.
  
  
• Hovedtariffavtalen er bygd opp slik at lønnstillegg skjer gjennom en kombinasjon av sentrale og lokale lønnstillegg. Uttelling fra forhandlinger etter HTA kap. 4.2.2, «Særskilte forhandlinger», 4.2.3 «Beholde og rekruttere arbeidstakere» og 4.2.4 «Kompetanse», regnes som glidning.
  
  
• Det gjennomsnittlige lønnsnivået for en gruppe arbeidstakere (f.eks. kapittel 4) påvirkes av gruppens sammensetning. Når det skjer endringer i sammensetningen av en gruppe vil dette påvirke det gjennomsnittlige lønnsnivået, og dermed også lønnsglidningen. Endringer i sammensetningen av de ansatte kan for eksempel skje gjennom utskiftninger av de ansatte. Turnover i kommunesektoren, det vil si andelen ansatte som slutter i kommunal sektor i løpet av et år, har de siste årene vært om lag 12 prosent per år. Samtidig øker antall ansatte i sektoren. Det vil si at det kommer flere nye ansatte til, enn det som slutter. Forskjeller i både lønn og antall årsverk for dem som forlater kommunesektoren sammenlignet med dem som kommer til, påvirker lønnsveksten, og regnes dermed som glidning.
  
  
• Hvert år går mange arbeidstakere over i ny stilling. Som oftest følger det med et lønnsopprykk i forbindelse med overgang til ny stilling. I kommunal sektor er det vanlig å gå fra en stilling uten krav til utdannelse til en fagarbeiderstilling, fra adjunkt til adjunkt med tilleggsutdanning, eller fra lektor til lektor med tilleggsutdanning. I tillegg er det mange som hvert år går over i en lederstilling. Kommunesektoren kjennetegnes ved at en stadig økende andel av arbeidstakerne er i stilling med krav til utdannelse, mens en stadig synkende andel er i stilling uten krav til utdannelse. En vridning i retning av flere ansatte med høyere utdanning påvirker lønnsveksten, og regnes som glidning.
  
  
• Over mange år har det skjedd en markant endring i alderssammensetningen av befolkningen. Andelen i aldersgruppene i skolealder blir stadig lavere, mens andelen i de eldre aldersgruppene har økt, og er også forventet å øke framover. Dette påvirker også sammensetningen av de ansatte i kommunesektoren. Andelen ansatte i tjenesteområdene innenfor helse og omsorg utgjør en stadig større andel av kommunesektoren, mens andelen undervisningsansatte utgjør en stadig synkende andel. Omfanget av arbeid på ubekvemme tider har økt i takt med veksten i årsverk innenfor helse/omsorg. Dermed øker også andelen ansatte der ubekvemstillegg utgjør en forholdsvis stor del av årslønna. Dette kan påvirke lønnsveksten, og regnes dermed som glidning.

Det kan også være spesielle forhold enkelte år som påvirker lønnsglidningen. Eksempler på dette kan være:

• Per 1. januar 2020 ble det overført mellom 1000 og 1500 ingeniører og rådgivere fra Statens vegvesen til fylkeskommunene. Disse hadde lønn over det samlede snittet for kommunesektoren, og trakk dermed lønnsveksten noe opp. Dette regnes som glidning.
  
  
• I 2020 var det også en markant økning i antall lærere uten godkjent utdanning (Stillingskode 7960). Dette var trolig en «koronaeffekt» som følge av at klasser ble delt inn i mindre kohorter etc. Disse hadde lønn lavere enn det samlede snittet for kommunesektoren, og trakk dermed lønnsveksten ned. Dette regnes som glidning.
  
  
• I 2020 var det mange kommuner som slo seg sammen. I mange av sammenslåingskommunene var det til dels ulikt lønnsnivå for sammenlignbare stillinger. Hvis kommuner bruker midler utenom de sentrale lønnsoppgjørene til å utjevne forskjeller som har oppstått som følge av sammenslåinger, bidrar det til glidning.
  
  
• Ulike økonomiske sjokk, som for eksempel finanskrisen, oljeprisfallet eller koronapandemien kan også føre til at den delen av lønnsdannelsen som skjer lokalt endrer seg, og dermed fører til glidning den ene elle andre veien.

Dersom spesielle forhold skulle gi ekstreme utslag bør det selvsagt vurderes om effekten det har på glidningen bør inngå i et glidningsanslag. For eksempel gikk sykehusene ut av det kommunale tariffområdet i 2002, og undervisningspersonell ble en del av det kommunale tariffområdet i 2004. Strukturelle endringer av et slikt omfang, vil gi ekstreme utslag på lønnsglidningen, som det ville vært urimelig at skulle inngå i et glidningsanslag.   

Lønnsglidningen i kapittel 4 kjennetegnes ved at den er forholdsvis jevn fra år til år. Den laveste registrerte glidningen for årene fra 2006 til 2020 er 0,05 prosent, mens den høysete registrerte glidningen er 0,5 prosent. Å bruke gjennomsnittet av den faktiske glidningen for siste tre år som anslag for inneværende år, gir dermed et noenlunde presist anslag. Nesten 400.000 personer er omfattet av de sentrale lønnsforhandlingene i KS-området hvert år. Lønnsglidningen er dermed et resultat av summen av veldig mange små hendelser. Store tilfeldige lønnsendringer som måtte skje på individnivå, og som kan trekke lønnsveksten i begge retninger, utligner som regel hverandre, og påvirker dermed ikke glidningen i særlig grad.

Hva med kapittel 3 og 5?

For arbeidstakere i kapittel 3 og 5 foregår forhandlingene lokalt i den enkelte kommune. Samlet for KS-området er 26.200 arbeidstakere omfattet av kapittel 3, og 34.250 arbeidstakere omfattet av kapittel 5. I den enkelte kommune er det i mange tilfeller få ansatte i disse kapitlene, jf. tabell 2. Når det er få ansatte innenfor et lønnskapittel, vil bare små endringer i ansattmassen kunne påvirke lønnsglidningen betydelig. Dersom for eksempel en kommune ansetter en lege med lønnsnivå betydelig over de andre i kommunen, kan dette føre til glidning på mange prosent. Å beregne et glidningsanslag som gjennomsnitt av den faktiske glidningen for de tre foregående årene, kan i noen tilfeller gi urimelig høye eller lave anslag, nettopp fordi lønnsendringer på individnivå innenfor et lønnskapittel i en kommune kan gi ekstreme utslag.

Kilde: KS’ PAI-register

For store kommuner kan et glidingsanslag beregnet som gjennomsnitt av den faktiske glidningen de tre foregående årene gi et godt anslag for kapittel 3 og 5. For mindre kommuner derimot, bør en vurdere andre måter å beregne glidningsanslaget på. For eksempel ved å se på glidningen over en lengre periode enn tre år, for eksempel fem år.

En analyse KS har gjort av kapittel 5, viser at glidningen i den enkelte kommune i kapittel 5 er omtrentlig 0,5 prosent, men at dette varierer mye fra år til år, og mellom kommuner. (Med glidning i denne sammenheng menes lønnsendringer som skjer utenom de årlige lokale forhandlingene i kapittel etter HTA kap. 3.4.1, 3.4.2. 3.4.3 og 5.1.) Den samme analysen viste også at det hører med til sjeldenhetene at det er nøyaktig de samme ansatte i samme kommune i kapittel 5 to etterfølgende år. Omtrent samtlige kommuner møter derfor årlig på utfordringer med at lønnsglidningen i kapittel 5 er sterkt påvirket av endringer i ansattmassen, nettopp fordi det er få arbeidstakere, kombinert med at det omtrent alltid er utskiftninger av de ansatte.