Norsk økonomi i 2021 og 2022

Hovedbildet

Norsk økonomi og samfunn har fra og med mars 2020 vært i koronapandemiens vold. Smitteverntiltak, smittefrykt, sykefravær og økonomisk-politiske tiltak har på mange områder vært helt dominerende for utviklingen. Samtidig har også helt normale økonomiske prosesser vært virksomme og av stor betydning. Lave strømpriser bidro positivt til aktivitetsutviklingen i 2020, mens de ekstremt høye prisene trakk aktiviteten isolert sett gradvis mer ned utover i 2021. Statlige støtteordninger og naturlige sesongvariasjoner demper og snur denne utviklingen tidlig i 2022. Svært høye materialkostnader i andre halvår i fjor har og vil fortsette å dempe aktivitetsnivået i Norge.

Relativt høye olje- og gasspriser fører til god lønnsomhet i oljevirksomheten og bidrar til å dempe nedgangen i etterspørselen fra petroleumsvirksomheten i 2022. De høye prisene gir relativt store innskudd i oljefondet. Det er imidlertid først og fremt at verdens børser går godt og at krona er svak, i et historisk perspektiv, som gjør at kroneverdien av oljefondet ved inngangen til 2022 er høy. Verdien var hele 1350 mrd. kroner eller 12 prosent høyere enn ett år tidligere. Denne økningen trakk 3-prosentbanen opp med nær 1 prosentpoeng av fastlands-BNP, jf. figur 3.

Aktivitetsnivået i 2021 har vært høyere enn det mange så for seg for halvannet år siden. Dette har bidratt til at skatteinngangen i kommunesektoren har blitt vesentlig større enn det som var lagt til grunn i budsjettene. Økt skatteinngang har vært gunstig, spesielt siden prisene som kommunene står overfor også har økt langt mer enn forutsett.

Aktivitetsutviklingen

Som figur 1[1] viser raste aktiviteten i norsk økonomi i mars og april 2020. Norsk økonomi kom seg imidlertid deretter ganske raskt til hektene og BNP økte gjennom de neste åtte månedene. Det ble en ny brems i tre-fire måneder, og aktiviteten i mars 2021 var 2,8 prosent lavere enn i februar 2020. Fra mai 2021 var det igjen noen måneder med god fart. Veksten dempet seg i fjor høst og i november 2021 var BNP-indikatoren 3,1 prosent høyere enn før pandemien. Dette er imidlertid om lag på høyde med det en regner med er den underliggende langsiktige veksten i økonomien i løpet av 21 måneder. Dermed kan Konjunktursituasjonen i november sies å være ganske lik som den var gjeldende rett før pandemien. Næringssammensetningen var imidlertid nokså forskjellig og aktiviteten i mange tjenestenæringer var fortsatt ganske lav, hvilket betyr at økonomien ikke kan sies å være normalisert. En styringsrente på bare 0,5 prosent vitner også om det.

Prognosene for 2022, som så langt i liten grad har rukket å ta full høyde for den siste smitteutviklingen og nedstengningen, peker mot fortsatt høy aktivitetsvekst og litt lavere arbeidsledighet. Finansdepartementet laget imidlertid i midten av januar en ny prognose for fastlands-BNP, hvor veksten er nedjustert med 0,4 prosentpoeng og aktivitetsnivået faller i noen måneder. Etter nedgang i starten av 2022, vil veksten trolig ta seg ganske raskt opp igjen.

I Norges Banks siste prognose sies det at nærmest hele 2022 kan betraktes som i høykonjunktur, mens SSBs vurdering var at dette først vil skje rundt neste årsskifte. Forskjellen skyldes ulike oppfatninger av nivået og veksten i trenden, og SSB har faktisk et høyere BNP-vekstanslag for 2022 enn Norges Bank.

Figur 1. BNP Fastlands-Norge uten elektrisitetsproduksjon og tradisjonelt fiske. Indeks med februar 2020 = 100. Kilde: SSB

Arbeidsledighet

Arbeidsledigheten var rekordhøy i de første månedene av pandemien, men har deretter stort sett falt. I november 2020 steg ledigheten igjen noe, men fra og med mai 2021 gikk ledigheten lenge ned. Antall helt ledige, inkludert de på tiltak (bruttoledigheten) var i midten av desember i underkant av gjennomsnittet siste 10-15 år, mens antall delvis ledige lå litt over et tilsvarende gjennomsnitt. Det var litt flere av alle typer ledige enn rett før pandemien, jf. figur 2. I de siste ukene av 2021 og de første i 2022 steg ledigheten noe igjen, i stor grad som følge av høy smitte og smittevernsrestriksjoner.

Hovedtrenden med kraftig reduksjon i arbeidsledigheten henger selvfølgelig sammen med aktivitetsutviklingen i økonomien. Men også den markerte nedgangen i arbeidsinnvandring inkludert de på kortsiktsopphold har stor betydning for utviklingen. Dette henger både sammen med restriksjoner i innreise og karanteneregler, i tillegg til at aktiviteten i landene som normalt avgir arbeidskraft til Norge, her tatt seg opp.

Figur 2: Arbeidsledige i prosent av arbeidsstyrken. Kilde: NAV

Drivkrefter i 2022   

Pandemien kommer også til å prege makrotallene for 2022. Jevnt over vil vekstratene være høye, men det skyldes i stor grad overheng fra 2021 og ikke forventninger om veldig kraftig vekst gjennom 2022. Den siste utviklingen med aktivitetsfall rundt årsskiftet, vil riktignok måtte bety noe høyere vekst når veksten først tar seg opp etter vinterens nedstengning.

De tre viktigste prognosemakerne Finansdepartementet, Norge Bank og SSB er ganske samstemte når det gjelder drivkreftene i den økonomiske utviklingen framover, men det er også en del forskjeller. Privat konsum er nokså klart den klart viktigste drivkraften. Det er imidlertid betydelige forskjeller i styrken, og forskjellen mellom vekstanslagene fra Norges Bank og Finansdepartementet er vel 5 prosentpoeng, med Finansdepartementet som den mest optimistiske. Departementets anslag virket for høyt da det kom, og nå virker det nokså urealistisk. Det er også lenge siden analysene i Nasjonalbudsjettet ble gjort og trolig er hverken privat konsum, konsumprisindeksen og mange av de andre størrelsene i tabellen lenger helt i tråd med departementets nåværende vurderinger.

Alle regner med at eksporten fra Fastlandslands-Norge vil øke markert, og det må være tjenesteeksporten som i første rekke kan vokse i tiden framover. Institusjonene har ganske lik oppfatning når det gjelder at investeringene i fastlandsbedriftene og boliginvesteringene skal øke, og at oljeinvesteringene vil gå klart ned.

De er også relativt like i sine forventninger til etterspørselen fra offentlig forvaltning som en ikke regner med vil gi særlige impulser mot norsk økonomi. Finansdepartementet regner til og med en liten nedgang.

Norges Bank har varslet at styringsrenta, som alt høsten 2021 er satt opp med 0,5 prosentpoeng, vil bli satt opp ytterligere to eller tre ganger á 0,25 prosentpoeng i 2022. 

Kraftige impulser bak utviklingen i privat konsum

Grunnlaget for å tro på en høy konsumvekst er ikke vanskelig å finne. Lave renter, økt sysselsetting, i tillegg til at mange kan sies å ha tvangsspart under pandemien. Viktigst er likevel opphevelse av restriksjonene på tjenestekonsum, samt at bremsingen knyttet til smittefrykt reduseres. Støre-regjeringens skattereduksjon for personer med lavere og opp til normale inntekter, kan bidra til å trekke konsumet mer opp, enn det høyere skatt for høyinntektsgrupper reduserer konsumet. Dette fordi en større del av den siste krona brukes til konsum av folk med lav inntekt sammenliknet med de med høyere inntekt.

Det skal svært mye til for at det ikke blir en betydelig vekst i privat konsum i 2022, spørsmålet vil snarere være hvor sterk økningen blir. Den siste nedstengningen i desember 2021 vil umiddelbart svekke privat konsum i 2021. Den vil også dempe konsumet i starten av 2022 og kan også bidra til å trekke årsveksten i 2022 noe ned. Høy underliggende inflasjon mot slutten av 2021, ekstreme kraftpriser, høye byggekostnader samt renteøkning, peker isolert sett mot en svakere husholdningsøkonomi som vil trekke veksten ned.

Investeringer

SSBs investeringsundersøkelse viser et klart fall i oljeinvesteringene i 2022, og en enda kraftigere nedgang for investeringene innen kraftforsyning. Derimot ligger det an til betydelig vekst for industrien. For de øvrige fastlandsnæringene har vi mindre holdepunkter, men igangsettingstallene for bygg utenom boliger øker nok noe i 2022, til tross for at tendensen nå ser ut til å peke litt nedover. Spørreundersøkelsen til Norges Bank, Regionalt nettverk, peker i retning av en relativt god økning i investeringene totalt sett.

Boliginvesteringene utsettes for markerte impulser, blant annet utsikter til fortsatte renteøkninger. Boligprisene har moderert seg betydelig og byggekostnadene har økt kraftig. Med utsikter til en moderat realinntektsvekst, virker det sannsynlig at det verken blir store endringer i realboligprisene eller i nivået på boliginvesteringer. Således virker prognosene kanskje litt optimistiske.

Eksport

Tradisjonell vareeksport har svingt mye gjennom 2021, men årsgjennomsnittet ser ut til å øke kraftig i 2021. Høye strømpriser og leveranseproblemer kan virke dempende på veksten i 2022. Derimot er det svært sannsynlig at tjenesteeksporten, inkludert turisme, vil øke kraftig med gradvis bortfall av restriksjoner på reisevirksomheten. 

Lønnsvekst på 3-tallet?

Hva årslønnsveksten blir i 2022 er fremdeles nokså usikkert, men det gjelder også det endelige resultatet for 2021. Frontfagsoppgjøret våren 2021 ble anslått til 2,7 prosent, men høy etterspørsel etter mange typer arbeidskraft, kombinert med lav arbeidsinnvandring og god lønnsomhet i eksportnæringer, kan bidra til større lønnsglidning enn det som var lagt til grunn.

Sammensetningseffekter vil trolig trekke i motsatt retning: I 2020 var sammensetningseffektene positive, ved at det i stor grad var lavlønnsnæringer som ble rammet av nedgangen og dermed ikke bidro til å trekke det gjennomsnittlige lønnsnivået ned som vanlig. I tillegg var i stor grad de som ble sagt opp/permittert, gjerne de sist ansatte som ofte har relativt lav lønn. I 2021 og 2022 vil disse effektene trolig reverseres etter hvert som situasjonen blir mer normal og de permitterte og arbeidsledige kommer tilbake i lavtlønnsbransjene.

I de siste prognosene fra SSB og Norges Bank er anslaget for årslønnsveksten noe over 3 prosent, både for 2021 og 2022. Anslaget i Nasjonalbudsjettet var henholdsvis 2,8 prosent for 2021 og 3,0 prosent for 2022. Det må antas at alle disse prognosene har tatt hensyn til sammensetningseffektene, men de kan ha fortonet seg større for Finansdepartementet under utarbeidelsen av Nasjonalbudsjettet da omikrom bare var en gresk bokstav. At departementets KPI-prognose for 2021 og 2022 var svært lav er kanskje vel så viktig.

Det ser ut til at lønnsomheten i store deler av konkurranseutsatt sektor var god i 2021 og det ligger trolig an til at den også blir god i 2022. Høyere prisvekst enn lagt til grunn i 2021 og relativt høye prisvekstanslag for 2022 er også faktorer som kan trekke den nominelle lønnsveksten opp. Andre prognosemakere har anslått at lønnsveksten vil komme et godt stykke opp på 3-tallet.

Forbigående svært høy prisvekst

Det har vært mange og kraftige impulser mot prisutviklingen i ulike retninger. Teknisk Beregningsutvalg for inntektsoppgjørene anslo veksten i konsumprisindeksen (KPI) til 2,8 prosent før fjorårets lønnsoppgjør. Den endelige veksten endte på 3,5 prosent. I desember var 12-månedersveksten oppe i hele 5,3 prosent. Den overraskende høye veksten i KPI er i stor grad en konsekvens av den kraftige økningen i elektrisitetsprisene. Til tross for statlig støtte i desember bidro elektrisitetsprisene alene til å heve KPI-veksten i 2021 med 2,2 prosentpoeng. Den underliggende inflasjonen målt med 12-månedersveksten i KPI utenom energivarer og reelle avgiftsendringer (KPI-JAE), steg imidlertid også markert mot slutten av fjoråret. Flaskehalser ute og hjemme knyttet til ulike pandemirelaterte forhold kombinert med et relativt høyt aktivitetsnivå har bidratt til dette, og vil trolig fortsette å bidra en god stund til.

Kronekursen er også en størrelse med betydelig innflytelse på utviklingen i KPI, og impulsene har svingt kraftig. Den importveide verdien av krona var i starten av januar 2022 om lag på linje med gjennomsnittsverdien i 2019. På det svakeste, i mars 2020, var krona imidlertid 22 prosent svakere enn dette. Dermed har norsk økonomi først vært igjennom en periode med kraftig økende priser på varer fra utlandet og deretter en reversering. Ettersom det kan være en betydelig tidsforsinkelse i overgangen fra kronekurs til prisene husholdningene møter i butikken, er det ikke opplagt hvordan dette forløpet vil påvirke prisutviklingen framover. I tillegg spiller den videre kronekursutviklingen selvfølgelig en rolle.

Prognosene for KPI-veksten i 2022 spriker fra Finansdepartementets (NB22) lave 1,3 prosent til SSBs og Norges Banks anslag på henholdsvis 2,6 og 2,7 prosent. Slik det ser ut nå, er det klart grunn til å tro mest på de høye anslagene. Både de løpende prisene og fremtidsprisene for kraft har økt markert etter at forutsetningene for NB22 ble lagt.

12-månedersveksten i konsumprisindeksen vil ganske sikkert bli mye lavere i andre halvår 2022 enn nå i starten av året. Det er først og fremst en følge av den gradvise økningen i elektrisitetsprisene i fjor.

Oljepengebruk og impulsene fra finanspolitikken

Pandemien har ført til en kraftig økning i oljepengebruken, men budsjettunderskuddene for 2021 blir mye lavere enn estimatene til Finansdepartementet, gitt i Nasjonalbudsjettet for 2022. At budsjettunderskuddene har blitt mindre enn forventet henger blant annet sammen med at utgiftene knyttet til pandemien har vært lavere enn rammene som ble bevilget. Skatteinngangen har også vært høyere enn forventet, og trolig også høyere enn det som kan forklares med høyere sysselsetting og lønnsvekst enn forventet.

I 2021 blir likevel oljepengebruken trolig over handlingsregelens 3-prosentbane, men langt mindre enn i 2020. Isolert sett er det å ha store oljekorrigerte budsjettunderskudd i en dyp krise, ikke bekymringsfullt så lenge utgiftsøkningene er midlertidige. Når oljepengebruken i 2021 nå nærmer seg 3-prosentbanen, har det imidlertid også sammenheng med at verdens børser, etter en rask nedgang tidlig i pandemien, stadig har kommet opp på nye rekordhøyder, i tillegg til at krona har vært relativt svak. Det siste er av betydning ettersom 3-prosentbanen er i norske kroner, mens oljefondets verdipapirer er i utenlandsk valuta.

I Støre-regjeringens tilleggsproposisjon og Nasjonalbudsjettet 2022 ble oljepengebruken for 2022 anslått å ligge betydelig under 3-prosentbanen. Vi var imidlertid ikke ferdige med pandemien og fram til midten av januar har det vært en kraftig økning i utgiftsutsiktene, først og fremst knyttet til pandemien, men også til kompensasjon for de ekstreme strømprisene. Midt i januar anslår Finansdepartementet fremdeles at oljepengebruken vil ligge noe under 3-prosentbanen, jf. figur 3.   

Betydningen av finanspolitikken på aktiviteten i økonomien er ikke lett å få noe godt grep om på nå. Som en enkel indikator brukes ofte endringen i oljepengebruken som andel av BNP. Dette er normalt ikke veldig treffsikkert sammenliknet med mer sofistikerte modellbaserte metoder, og spesielt lite under pandemien. Mye av den økte pengebruken har gått til å kompensere for inntektsbortfall og har med det bare i moderat grad bidratt til å løfte aktiviteten på ett års sikt. Impulsene fra offentlig konsum og investering ser ut til å bli ganske moderate i 2022, etter å ha vært litt høyere i 2021.

Figur 3: 3-prosentbanen og strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd (oljepengebruk) som prosent av trenden til BNP Fastlands-Norge. Kilde: Finansdepartementet

Konsekvenser for kommuneøkonomien

Kommuneøkonomien utsettes for sterke krefter. Den nye regjeringen har løftet «den vedtatte realveksten i frie inntekter» til 4,5 mrd. kroner i 2022. Men samtidig har de basert seg på den forrige regjeringens makroøkonomiske anslag, inkludert anslaget for lønns- og prisveksten relevant for kommunesektoren (kommunal deflator). Prisveksten er betydelig undervurdert i 2021 og det ligger an til at prisveksten i 2022 også er. Begge deler svekker kjøpekraften av de frie inntektene for 2022 i forhold til det som var intensjonene i budsjettet. Den isolerte reelle svekkelsen av frie inntekter (målt i faste 2020-priser) som følge at høyere prisvekst enn antatt i nasjonalbudsjettet kan fort bli det dobbelte av den vedtatte inntektsøkningen.

Når anslagene for deflatoren undervurderer realitetene, er det ofte lønnsøkningene i sektoren som er undervurdert. Konsekvensene av det for kommuneøkonomien er ikke så store ettersom det gjerne også vil medføre at skatteinngangen blir høyere enn antatt. Årsaken til den sterke veksten i den kommunale deflatoren skyldes imidlertid denne gang hovedsakelig høy vekst i strømpriser og byggekostnader. I 2021 har likevel skatteinngangen blitt vesentlig høyere enn forventet, noe som mer enn motvirket effekten av kostnadsøkningen. De høye skatteinntektene i andre halvår i fjor, og utsikter til høyere lønnsvekst enn lagt til grunn kan isolert sett peke mot merinntekter også i år. Den økte ledigheten rundt årsskiftet og Finansdepartementets nedrevideringen av BNP-prognosen for 2022 trekker i motsatt retning.

Mens det altså ligger an til at 2021-regnskapstallene for kommunesektoren samlet vil vise gode resultater, ser 2022 dårligere ut til tross for intensjonene om stor økning i frie inntekter.

Økte renter er et moment av stor betydning for mange kommuner, og som isolert sett vil svekke økonomien. Befolkningsveksten blir også større enn TBU-anslaget regjeringen har lagt til grunn, og bidrar trolig til å redusere handlingsrommet i kommuneøkonomien.

Økte kraftpriser vil imidlertid kunne ha en positiv effekt for kommuner som mottar kraftrelaterte inntekter. Kommuner som mottar mye konsesjonskraft vil kunne få en stor økning i inntektene i 2021 og 2022 så lenge prisen ikke er bundet før den eksepsjonelle prisoppgangen tok til. Kommuner med betydelig eierskap til kraftselskap vil likeledes kunne få betydelige økte utbytteinntekter i år og trolig neste år - basert på usedvanlig store overskudd i 2021 og 2022. Noen kommuner får altså store inntekter knyttet til de økte kraftprisene, mens andre bare får de økte kostnadene.

Det er også betydelige geografiske forskjeller i nivået på strømprisene, og forskjeller i hvilken grad man har bundet kraftprisen eller ikke. Det er i tillegg forskjeller i omfanget av bygge- og anleggsprosjekter mellom kommunenes og dermed på hvor kraftig de påvirkes av de ekstreme byggekostnadene. Det er også store forskjeller i størrelsen på kommunenes rentebærende gjeld, og i hvordan økte markedsrenter slår ut i økte utgifter. Til sammen betyr det at de økonomiske rammevilkårene i 2022 kan bli svært forskjellig kommunene imellom.

[1] I figuren er verdiskapingen i tradisjonelt fiske og kraftproduksjon trukket ut av tallene for fastlands-BNP. Det er dette begrepet som blir omtalt som aktiviteten i norsk økonomi, fastlands-BNP eller som en stor tilsnikelse bare BNP. Norsk økonomi er liten, og spesielle utviklingstrekk i enkeltnæringer kan dominere aktivitetsutviklingen på kort sikt. I den senere tid er det særlig kraftproduksjonen og tradisjonelt fiske som har ført til slike «sprell». At petroleumsutvinning heller ikke regnes med har sammenheng med to forhold: For det første vil «verdiskapingen» i situasjoner med så høye priser som vi ser nå i veldig stor grad bestå av grunnrente – og en transformering av formue i bakken til en formue på verdens børser (oljefondet). For det andre vil svingninger i denne produksjonen i liten grad føre til svingninger i sysselsettingen. Innskuddene i oljefondet er naturligvis fint, men med Handlingsregelens logikk, er betydningen for norsk økonomi på kort og mellomlang sikt beskjeden – ettersom det bare er tre prosent av fondet som staten skal sette inn i økonomien. Det som derimot er av stor betydning er etterspørselen fra næringen, og den vil i liten grad være synkron med produksjonsutviklingen.